Понятие и цели публично-частного партнерства

Публично-частное партнерство (или Государственно-частное партнерство) в мировой практике понимается двояко:

Во-первых, как система отношений публичной власти и бизнеса, широко используемая как инструмент международного, федерального,регионального, городского и муниципального социально-экономического развития.

Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно публичной властью и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.

Термин «публично-частное партнерство» (ПЧП) является устоявшимся переводом с английского языка «public-private partnership» (PPP). При этом слово «public» (государство) в данном термине трактуется как обобщающий субъект общественной власти, включающим все уровни управления – федеральный (национальный), региональный и муниципальный.

Существует множество определений ПЧП. Наиболее общее из них даёт Всемирный банк (World Bank Group): «ПЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования».

Одно из первых профильных исследований, посвященных ПЧП, было осуществлено Институтом государственно-политических исследований (IPRP) в 2001г. В отчете BuildingBetterPartnership, ПЧП было определено как «отношения по разделению рисков, основанные на взаимной заинтересованности публичного сектора с одной стороны, и одного или нескольких представителей частного (благотворительного) сектора – с другой, и нацеленные на достижение согласованного материального результата и (или) на оказание общественно значимых услуг».

Рабочая группа, учрежденная правительством Северной Ирландии для изучения ПЧП в 2003 г., обозначило следующее: «ПЧП это средне- или долгосрочные отношения между публичным и частным сектором (включая благотворительный и общественный сектор), подразумевающие под собой разделение рисков и прибыли, а также применение межотраслевых умений, опыта и финансов для получения запланированных результатов, находящихся в сфере публичных интересов».

В целом ПЧП рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество (отношения) публичной власти и частного бизнеса в реализации социально значимых проектов, реализуется такое сотрудничество в различных формах.

По формулировке предложенной Е.А. Дыниным, ПЧП – это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государство) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (развитие территорий, инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (образование, здравоохранение, соц. защита и т.д.).

Центр ГЧП (с 2012 года – Дирекция), функционирующий при Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» дает такое определение: ПЧП – это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенции.


Для четкого понимания ПЧП, сформулируем его ключевые аспекты:

Публично-частное партнерство должно предполагать официальные отношения или договоренности межу государственными и частными субъектами. Фиксируются в официальных документах, в частности в нормативных правовых актах.

Публичная власть в проектах ПЧП выступает не столько регулятором или катализатором экономической активности, сколько партнером частного сектора. Иными словами, оно участвует в ПЧП – проектах на равных правах с частным инвестором, а не реализует в отношении него свои властные полномочия.

ПЧП – проекты – это прежде всего реализация публичных интересов. Совместные цели и интересы обоих партнеров координируются на основе общегосударственных общественно полезных целей.

Характерен совместный характер действий. И государство, и частный инвестор активно привлекают и совместно инвестируют ресурсы, вместе принимают решения в процессе инвестирования и управления проектом.[5]

Основной задачей органов государственной власти при выполнении проектов ПЧП является создание большей добавленной стоимости для предоставления общественных услуг. С этой целью, осуществляется предоставление более дешевых общественных услуг, оказываемых частным бизнесом, с помощью современных методов планирования и возможностью более быстро осуществлять инновации и повышать эффективность.


Цели государства в рамках ПЧП можно сформулировать в следующем:

  • Повышение уровня жизни населения, развитие «человеческого капитала»;
  • Устранение структурных ограничений экономического роста;
  •  Содействие повышению конкурентоспособности российских компаний и укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках;
  • Социально-экономическое развитие регионов РФ;
  • Передача частному инвестору части рисков, связанных с проектированием, строительством и финансированием самого объекта, а также его последующей эксплуатацией;
  • Региональная интеграция России в мировую экономику.
  • Основной же целью частного сектора является достижение максимальной прибыли от проектов в рамках сотрудничества с органами государственной и муниципальной власти. 


Цели бизнеса в ПЧП следующие:

  • Увеличение возможностей свободного движения капитала и проникновение его в сферы, которые ранее были для него недоступны;
  • Привлечение бюджетных средств для осуществления проекта;
  • За счет получения гос.гарантий, расширение финансовых возможностей под проект, от российских и зарубежных инвестиционных организаций;
  • Упрощение взаимодействия с органами исполнительной, в том числе получение лицензий, разрешительной документации, заключений надзорных органов;
  • Повышение статуса проекта за счет участия государства. Создание положительного имиджа компании.

В концепции ПЧП заложено противоречие: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а с другой, у частного сектора – интересы извлечения прибыли. Однако недостаточное развитие социальной и производственной инфраструктуры является препятствием, как для реализации перспектив планов бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей.

Основополагающие принципам ПЧП, установленные Европейской конвенцией:

Принцип равенства в обращении. Согласно сложившейся в ЕС судебной практике, «фундаментальный принцип равенства в обращении требует, чтобы схожие ситуации не рассматривались с применением различных критериев, кроме случаев, когда различия может быть оправдано объективными причинами».

Принцип прозрачности (транспарентности). Европейский суд указал на существование тесной связи между принципом прозрачности и принципом равенства в обращении, поскольку и тот, и другой направлены на создание и поддержание конкурентной среды внутри европейского рынка.

Прозрачность законодательства выражается в ясности и доступности его норм, а также в эффективности процедур правоприменения, что позволяет потенциальным инвесторам заранее оценить затраты и риски своих инвестиций и сформулировать предложения, содержащие наиболее выгодные условия.

Принцип пропорциональности требует, чтобы любая применяемая государственными органами мера являлась необходимой и соответствовала поставленным целям. Применительно к концессиям этот принцип означает, что при выборе кандидатов государство - участник Европейской конвенции не вправе устанавливать для потенциальных концессионеров такие технические и финансовые правила или условия, которые являются чрезмерными и непропорциональными относительно предмета концессионного договора.

31 марта 2004 г. Европейский парламент и Европейский совет приняли две директивы, касающиеся вопроса о заключении договоров, направленных на удовлетворение государственных и общественных нужд: директиву 2004/18 «О координации процесса выдачи публичных строительных подрядов, поставок для общественных нужд, подрядов на оказание публичных услуг» и директиву 2004/17 «О координировании выдачи подрядов заказчиками в сферах водо-, энерго- и транспортного снабжения, а также почтовой службы».

Предметом регулирования последней стали договоры об оказании услуг, поставке и подряде, заключаемые государственными и частными юридическими лицами, действующими на рынке коммунальных услуг. Все соглашения разделены на четыре группы, в зависимости от степени их подчинения правилам директивы:

а) Договоры, полностью подчиняющиеся положениям директивы 2004/18. К данной группе относятся все договоры, где частный контрагент получает вознаграждение непосредственно от публично-правового образования;

б) Соглашения о предоставлении определенных услуг, перечисленных в приложении "Б" к директиве. К этим соглашениям применяются лишь некоторые нормативные правила, в основном касающиеся требований к техническим спецификациям проекта и предоставлению информации;

в) Концессионные соглашения подрядного типа ("works concession agreements"), практически исключенные из предмета регулирования директивы. К данному типу относятся все соглашения, в которых частный контрагент, исполняя свои обязанности по договору и эксплуатируя вверенный ему государством объект, получает вознаграждение в основном за счет взимания сборов с конечных пользователей объекта завершенного строительства;

г) Соглашения, полностью изъятые из сферы действия директивы 2004/18. Это концессионные договоры, заключаемые в сфере оказания услуг ("service concession"). В данную группу входят все соглашения, в соответствии с которыми концессионер извлекает собственную прибыль посредством взимания платы с населения за предоставление определенного рода услуг, обычно оказываемых самим государством. Такие соглашения подчиняются исключительно общим принципам Европейской конвенции.

Нормы директив применимы к процедуре заключения договоров, только если цена этих договоров достигает установленных директивами:

Директива 2004/17 (ст. 16):

499 999 € - для договоров на поставку товаров и оказание услуг;

6 242 000 € - в отношении договоров подряда;

Директива 2004/18:

162 000 € - для договоров поставки и оказания услуг для государственных нужд;

6 242 000 € - в отношении договоров подряда для государственных нужд и концессионных соглашений на выполнение подряда (ст. 56), при этом не менее 50% этой стоимости оплачивается государством (ст.7 Директивы).

В соответствии с Разъяснениями Европейской комиссии, «...право осуществлять эксплуатацию позволяет концессионеру взимать платежи с конечных пользователей объекта на протяжении определенного периода времени». Соответственно срок, на который предоставляется концессия, весьма важен для определения размера вознаграждения концессионера.

Концепция передачи в эксплуатацию объекта концессии подразумевает передачу именно результата оконченных строительно-монтажных работ. Следовательно, если частью встречного предоставления является предоставление концессионеру права эксплуатировать какой-либо другой объект, то данный договор нельзя отнести к числу концессионных.

Европейской комиссией подчеркивается, что основными элементами, определяющими понятие «предоставление объекта в эксплуатацию», являются:

а) Переход к концессионеру ответственности за осуществление деятельности с использованием объекта, включая технические, финансовые и управленческие вопросы, связанные со строительством (в том числе осуществление необходимых вложений и оплата расходов на строительство);

б) Принятие на себя рисков, связанных со строительными работами, и большинства рисков, связанных с последующей эксплуатацией объекта.

Следовательно,если условия соглашения полностью исключают элемент риска на стороне концессионера, то оно не будет признано концессионным.

Согласно положениям директивы, следует четко различать концессионные соглашения подрядного типа и концессионные соглашения в сфере оказания услуг, поскольку они заключаются с неодинаковыми целями. Подобное расхождение может повлечь за собой установление различных условий финансирования и сроков договоров. Тем не менее, за исключением предмета договора, основные характеристики двух типов концессионных договоров почти полностью совпадают.

Поскольку концессия, как одна из разновидностей ПЧП переносит большую часть проектных рисков на контрагента государства, публично-правовому образованию следует быть внимательным при выборе концессионера и иметь гарантированную возможность предпочесть наиболее надежного из всех возможных кандидатов.

Кроме того, высказывается озабоченность по поводу возможной сверхрегулированности данного вопроса, поскольку применение более жестких и формализованных процедур может повлечь за собой потерю гибкости в ходе переговорного процесса между государством и потенциальными концессионерами.

Понятие и цели публично-частного партнерства ГЧП Публично-частное партнерство Государственно-частное партнерство система отношений публичной власти и бизнеса public-private partnership PPP соглашения между публичной и частной сторонами повышения эффективности бюджетного финансирования институт государственно-политических исследований отношения по разделению рисков разделение рисков и прибыли Публичная власть в проектах ПЧП реализация публичных интересо Цели государства в рамках ГЧП Принцип равенства в обращении Принцип прозрачности (транспарентности) Принцип пропорциональности Концессионные соглашения Директива 2004/17 Директива 2004/18

Просмотров: 409

ПАРТНЕРЫ

Контакты

Вы можете связаться с нами при помощи телефона, Email, или через форму связи сайта.
Адрес г. Москва ул.Малахитовая 27
Телефон +7 495 662 96 80
Email info@regper.ru
ФОРМА СВЯЗИ
ПЕРЕЙТИ

МЫ В СОЦСЕТЯХ